La mise en œuvre de l'EIE par l'OCDE - Objectifs et travaux

Les objectifs de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) visent notamment à "contribuer à une saine expansion économique dans les pays membres ainsi que non membres, en voie de développement économique". Dans ce cadre, il s'agit de favoriser le développement économique en évitant la détérioration de l'environnement et "en préservant la productivité à long terme des ressources naturelles sur lesquelles repose le développement". Il est donc indispensable de prendre en considération le concept du développement durable, intégrant les aspects économiques, sociaux et écologiques.

L'OCDE soutient l'idée selon laquelle les politiques en faveur de la croissance économique et en faveur de l'environnement doivent se renforcer mutuellement. A cette fin, il paraît essentiel d'adopter une approche intégrée de l'environnement dans toutes les activités économiques et sociales entreprises. L'EIE est considérée comme un instrument important de planification et de décision et semble répondre aux exigences de protection de l'environnement. L'OCDE s'est donc souciée de l'application de l'EIE et de ses mécanismes dans tous les projets envisagés.

L'OCDE est une des premières organisations internationales à avoir eu recours aux EIE. En 1974 déjà, le Conseil formula une recommandation relative aux effets sur l'environnement des projets publics et privés importants. Dans cette recommandation, il invite les Etats membres à établir des procédures et des méthodes d'évaluation des effets pouvant avoir une incidence notable sur la qualité de l'environnement. Il revient au Comité de l'Environnement de vérifier la conformité à ces dispositions des actions entreprises. En 1979, l'OCDE a préconisé le recours aux EIE à travers sa recommandation du 8 mai 1979 relative aux projets ayant des incidences sensibles sur l'environnement.

Par la suite et de façon continuelle, de nouvelles lignes directrices basées sur des approches stratégiques des préoccupations environnementales sont élaborées, visant notamment à renforcer l'efficacité de l'EIE au sein des pays membres. Actuellement, les efforts se concentrent sur la politique des transports et le développement des réseaux routiers : en effet, il a été établi que la construction, subventionnée par les fonds de l'OCDE, de nombreuses routes a eu un impact négatif important sur l'environnement (pollution de l'air, déplacement de certaines espèces animales).

Des lignes directrices ont également été adoptées pour renforcer les EIE sur les projets de lois. En particulier, sont examinés les différents Accords de libre échange et les projets relatifs aux différentes négociations commerciales.

L'EIE au cœur de l'aide au développement

Depuis un certain nombre d'années, le comité spécialisé de l'OCDE dans l'aide au développement « CAD » encourage l'aide de ses membres aux pays en développement. C'est dans ces programmes d'aide que l'OCDE a développé sa réglementation sur l'EIE de façon plus précise. C'est dans le cadre de ces programmes qu'il est apparu que l'EIE représentait un instrument important mais trop souvent négligé et dont la mise en œuvre était beaucoup moins avancée qu'en ce qui concerne les projets nationaux.

C'est en 1982 que les deux organismes pour l'environnement de l'OCDE, le Comité de l'environnement et le Comité d'aide au développement, ont mis en place un projet d'EIE dans l'aide au développement, le but étant d'intégrer systématiquement l'EIE dans toute activité d'aide au développement et au sein des procédures nationales des pays bénéficiaires. La planification de ce projet parut indispensable à un développement économique sain et soucieux de la préservation de l'environnement et de la conservation de la nature. A l'issue de ce projet, quatre objectifs principaux ont été dégagés :

1. Il s'agit tout d'abord de délimiter les projets dont les effets sont susceptibles de porter atteinte aux écosystèmes et aux ressources de leur implantation. Cette identification est nécessaire à la prise en compte des coûts économiques et sociaux des atteintes à l'environnement
   
2. Il convient ensuite de circonscrire les obstacles auxquels les pays en développement sont confrontés lors de la conception d'un projet pour lequel une aide est demandée et qui risquent d'avoir des incidences néfastes sur l'environnement. Une fois ces obstacles déterminés, les pays en développement doivent prendre les mesures nécessaires pour les éviter, par leurs moyens propres ou avec une aide extérieure
   
3. Il faut également s'assurer que les organismes d'aide ont pris les mesures adéquates à l'issue de l'EIE, mesures qui doivent tenir compte notamment des résultats obtenus par l'EIE quant à la conception et à la localisation du projet
   
4. Finalement, il convient d'identifier les travaux, les procédures et les ressources utilisés en vue d'une réalisation effective de l'EIE et efficace par rapport au coût qu'elle a engendré
   

Dans une recommandation de 1985, le Conseil invite les Etats membres à réaliser des EIE sur les plans et programmes d'aide au développement lorsque ces derniers impliquent des effets, des procédés ou substances dangereux. L'Appendice I de cette recommandation cible les projets susceptibles d'avoir de tels effets, en insistant sur les changements substantiels dans l'exploitation des ressources renouvelables, les ouvrages d'infrastructure ou encore la gestion et l'élimination des déchets.

Le Conseil spécifie que la recommandation n'englobe pas forcément tous les projets susceptibles d'avoir des effets néfastes sur l'environnement et que toutes les activités projetées devraient faire l'objet d'une EIE, dans la mesure où elles présentent un risque pour l'environnement.
Enfin, une recommandation fut adoptée et dont l'objectif est de renforcer la coopération et l'information entre les Etats en matière d'EIE . Elle contient des indications visant à développer les ressources humaines et financières affectées à l'élaboration de l'EIE dans l'organisation d'aide au développement.

Le Comité d'aide au développement et le Comité de l'environnement ont soulevé l'importance du caractère systématique de l'EIE au sein des programmes établis par les organismes d'aide. En effet, avec l'expérience acquise, il a été constaté que la procédure d'EIE n'était pas prise en compte de façon rigoureuse et systématique dans la planification des programmes et des projets. C'est d'ailleurs pour cette raison qu'une liste d'activités dont les effets peuvent nuire à l'environnement figure dans la recommandation de juin 1985.

Les Comités ont aussi insisté sur la nécessité d'adopter un suivi des effets sur l'environnement, une fois les projets terminés. Cela permet, d'une part, de contrôler les projets même après leur réalisation, et d'autre part, d'évaluer l'efficacité et la justesse de l'EIE menée au début du projet.

Obstacles à l'élaboration des EIE dans les pays en développement

Divers facteurs observés sont susceptibles d'entraver les démarches faites pour mettre en œuvre une EIE lors de la conception d'un projet ou d'un programme d'aide. Je n'en ai retenu que quelques uns dénombrés dans divers pays.

En premier lieu, il a été constaté que le personnel affecté à cette tâche n'est pas assez qualifié pour mener des EIE conséquentes et tenant compte de tous les aspects environnementaux, économiques et sociaux. Il est important que le pays dispose d'équipes pluridisciplinaires formées d'experts qui sont capables de considérer tous les facteurs intervenant dans la conception d'un projet.

En second lieu, il apparaît que les pays en développement ne disposent pas de données et d'information scientifiques assez fiables et en suffisance pour mener à bien les procédures d'EIE. Les instituts de recherche et les universités locaux ne sont pas assez équipés en matériel et en techniques adaptés aux différents besoins.

De plus, il semble qu'une prise de conscience politique relative à l'EIE n'est pas suffisamment ancrée et empêche de ce fait l'application rigoureuse de l'EIE dès la conception d'un projet. La participation du public est réduite et ne permet pas d'exprimer un mécontentement ou une approbation que l'on puisse véritablement considérer. Pendant longtemps, les pays en développement ont montré un grand scepticisme à l'égard de l'EIE ; leur crainte était que le rapport coût-avantage du projet en soit affecté. Actuellement, leur réticence s'est amoindrie, au vu des résultats concluants de l'EIE.

L'absence de base institutionnelle et de cadres législatifs adéquats empêchent également l'établissement d'une procédure standardisée.

Enfin, les pays en développement ne bénéficient évidemment pas de ressources financières suffisantes pour se préoccuper davantage des mécanismes et méthodes indispensables à l'élaboration d'une EIE. L'EIE requiert des moyens financiers de plus en plus importants, à mesure que les techniques et les problèmes se complexifient. L'EIE semble encore rester un instrument de luxe que tous les pays ne peuvent pas s'offrir.

Quelques réponses aux problèmes rencontrés

Sans avoir la prétention d'apporter des solutions aux obstacles auxquels sont confrontés les pays en développement pour élaborer une EIE, j'ai identifié deux facteurs devant être pris en compte pour améliorer la mise en œuvre de l'EIE dans ces pays.

Tout d'abord, le Conseil de l'OCDE insiste sur l'importance de la formation à l'EIE. Il est essentiel de dispenser des cours de formation aux directeurs de projets, aux cadres supérieurs et à tous les organes de haut niveau responsables d'activités dans les domaines public et privé. La formation existe certes déjà dans les pays en développement, mais elle n'est peut-être pas assez structurée et engagée pour être efficace. Il faudrait que les différents organismes nationaux qui travaillent dans ce domaine ( directions administratives, universités, départements ) puissent se concerter et échanger davantage d'informations afin de satisfaire une approche pluridisciplinaire. A cette fin, ces organismes doivent avoir du personnel et des spécialistes qualifiés dans la gestion des projets d'EIE. La formation doit pouvoir être dispensée à tous les acteurs qui vont intervenir d'une manière ou d'une autre dans le processus de l'EIE ( conception, préparation, prise de décision ). Ils doivent être suffisamment compétents pour identifier les problèmes liés à un projet spécifique et appliquer une procédure adaptée aux besoins. Tous les aspects associés au processus de l'EIE doivent être pris en compte, qu'il s'agisse des aspects économiques, juridiques, administratifs.

L'OCDE contribue déjà à la formation à l'EIE dans les pays en développement, mais les pays développés pourraient renforcer leur politique d'aide, dans la mesure où, en général, la formation requise est coûteuse et exige beaucoup de connaissances. L'OCDE encourage la formation du personnel des pays en développement dans les pays développés, ce qui se fait actuellement, notamment aux Etats-Unis, au Canada, et en Europe de l'Est et de l'Ouest . Ces derniers pourraient créer des instituts de formation et des centres de recherche sur le territoire même des pays en développement, pour assurer une continuité dans la formation de personnel. En règle générale, la coopération entre les pays développés membres de l'OCDE et les pays en développement membres et non membres doit s'intensifier et se préciser.

Le second facteur d'amélioration de la mise en œuvre de l'EIE est la nécessité d'une cohérence dans la préparation et le processus de l'EIE . En effet, il est important de renforcer la cohérence des politiques et pratiques de l'EIE dans les pays membres, pour leur propre territoire mais aussi en vue de la formation dans les pays en développement. Dans ce but, une étude a été menée et approuvée par le Comité d'aide au développement en 1992. A son issue, il a été constaté que les principes d'EIE des projets et programmes d'aide devaient être améliorés, et que la mise en œuvre des recommandations du Conseil devaient être contrôlée.

Cette étude reprend des points pertinents dans l'élaboration de l'EIE : une approche intégrée de l'environnement dans tous les projets, et en tout cas pour les projets listés dans la recommandation de 1985, la prise en compte de la santé humaine, des écosystèmes ainsi que des conséquences probables pour les populations locales déplacées, les possibles solutions de remplacement d'un projet néfaste par un autre, la prise en compte des lois et des règlements des pays en développement bénéficiaires . Ces différents points requièrent non pas une procédure d'EIE standard, mais une approche et une orientation communes, afin d'éviter que les efforts ne se dispersent et, ainsi, s'amoindrissent.