Avant d'être intégrée dans les relations entre Etats, l'EIE était une conception purement nationale. En effet, c'est l'opinion publique qui a pris conscience des problèmes environnementaux dès le début des années 1960. On a compris la nécessité de conduire des études d'impact et d'en formaliser la procédure pour la première fois aux Etats Unis d'Amérique. C'est ainsi qu'en 1969, une loi sur la politique de l'environnement a été promulguée (NEPA). Par cet acte, s'inscrit la volonté d'intégrer systématiquement l'étude d'impact en matière d'environnement avant toute prise de décision.

Parallèlement, à partir de 1970, de nombreuses institutions politiques se mirent en place dans le monde entier, reflétant souvent le modèle américain. Dans l'enthousiasme général, les Etats développèrent nombre d'expériences pilotes, sentant la nécessité croissante de fixer et de généraliser la procédure d'étude d'impact.

Progressivement, la perspective purement nationale ne suffit plus à assurer une approche systématique de l'étude d'impact. Avec le développement des relations internationales, il parut indispensable d'introduire également ce concept dans les instruments internationaux. Cela va se concrétiser en 1972, dans la Déclaration de Stockholm, puis dans la Convention de Rio et son plan d'action (Agenda 21), et va être repris dans les lignes directrices du Programme des Nations Unies pour l'environnement, et dans les instruments à caractère plus " philosophique " , comme la Charte mondiale de la Nature.

La Déclaration de Stockholm

Cette déclaration de principes datant de 1972 a servi de catalyseur à de nombreuses initiatives en matière de protection de l'environnement, notamment celle concernant l'émergence de l'EIE au niveau international.

Les principes énoncés dans la Déclaration n'identifient pas expressément l'EIE. Il faut mentionner que, lors de sa préparation, un Principe 20 y fut ébauché, Principe qui aurait prévu tous les éléments nécessaires à un engagement clair pour les Etats à une EIE. Cette idée proposée au Principe 20 n'a pas été acceptée par les pays en voie de développement ; ces derniers ont argué que l'obligation de déterminer si les activités entreprises peuvent entraîner des effets néfastes à l'environnement pourrait être utilisée de façon abusive par les pays développés afin d'empêcher la réalisation de projets dans leur pays. C'est pourquoi, la Résolution 2995 de l'Assemblée Générale des Nations Unies a repris partiellement le contenu du Principe 20 en prévoyant qu'une information technique et scientifique portant sur des projets doit être fournie aux autres Etats quand un risque d'atteinte significative à l'environnement subsiste. Dans ce cas, les autres Etats doivent rester de bonne foi, et doivent éviter d'utiliser cette information pour retarder ou empêcher le développement ou l'exploitation de ressources naturelles.

Malgré l'absence de mention expresse du principe de l'EIE, je peux affirmer que la Déclaration de Stockholm a, dans sa démarche, permis une première réflexion dans ce sens, et a encouragé à adopter une attitude plus engagée pour l'avenir. Même sans la présence d'un Principe consacré à l'étude d'impact, je peux retenir des Principes 14, 15 et 21 l'obligation pour les Etats de veiller à ce que les activités exercées sous leur juridiction ne causent pas de dommages à l'environnement dans d'autres Etats. Cette obligation très générale pourrait aussi servir de base au principe de l'EIE préalable à toute activité susceptible de détériorer l'environnement. De plus, cette obligation prévoit déjà un débordement du cadre national vers d'autres Etats, obligation qui fera l'objet spécifique d'une Convention, 20 ans plus tard

La Déclaration de Stockholm est certes trop imprécise et ne donne que des orientations générales, mais elle permet déjà de considérer l'EIE comme tendant à devenir un principe consacré par le droit international coutumier qu'il faut sérieusement prendre en considération.

Les Directives du PNUE

A la suite des recommandations contenues dans la Déclaration de Stockholm, le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE), basé à Nairobi, a été établi par une résolution de l'Assemblée Générale. Le PNUE joue un rôle actif dans l'organisation des réunions destinées à la négociation de traités globaux en matière d'environnement. Son influence est tout à fait significative dans de nombreux instruments (Convention de Bâle, Convention du Koweït, Convention sur la diversité biologique, pratique de la Banque Mondiale, par ex.).

En 1987, le PNUE élabora une série de lignes directrices relatives à l'EIE (Résolution 14/25 du Conseil du PNUE, Nairobi, 17 juin 1987). Le but du programme est de promouvoir des mécanismes d'évaluation des effets nuisibles à l'environnement dus à certaines activités menées sur le territoire des Etats ou sous leur juridiction. Le programme contient 13 dispositions sur les buts et principes de l'EIE, et a été officiellement approuvé. Les buts énoncent trois éléments pour un développement durable. Il faut s'assurer que les effets sur l'environnement soient pris en considération avant d'entreprendre des activités , il faut prendre toutes les dispositions nécessaires au bon fonctionnement des procédures d'étude d'impact au niveau national , et il faut encourager les échanges entre Etats pour permettre une information adéquate et complète sur des activités susceptibles d'avoir des effets transfrontières. La Résolution contient des indications assez sommaires sur la nature des activités, le milieu et les ressources concernées, ainsi que les possibles alternatives. Etant une base inspiratrice, un guide à l'élaboration d'instruments subséquents, la Résolution n'approfondit pas en détail les mesures à prendre, mais elle établit les standards minimaux qu'il faudrait considérer lorsqu'une activité quelconque est envisagée.

La Charte mondiale de la nature

La Charte mondiale de la Nature, approuvée par l'Assemblée Générale des Nations Unies en 1982, a une valeur juridique importante au sein du droit international coutumier. Cherchant davantage à susciter plutôt qu'à inciter, elle a soulevé moins de méfiance de la part des Etats, jaloux de leur souveraineté.

Cet acte préconise une analyse précise sur des activités qui auraient des conséquences potentiellement dommageables sur la nature. De plus, elle invite les Etats à ne pas sous-estimer ou minimiser les effets susceptibles de nuire à l'environnement sur la base de ces analyses.

Le Principe 11 de la Charte consacre l'EIE de façon graduelle : les activités envisagées sont celles dont les effets sont susceptibles de causer des dommages irréversibles à l'environnement, puis viennent les activités qui comportent un degré élevé de risque pour la nature. Dans ce cas, il s'agit de procéder à une balance des bénéfices pour les promoteurs d'une part, des conséquences pour l'environnement d'autre part. La décision est prise selon que les intérêts de l'un l'emportent sur ceux de l'autre. Enfin, les activités dont l'impact est moins important doivent également faire l'objet d'une EIE.

Quant au Principe 16, il fait référence à la volonté de cibler de façon stratégique les mesures de protection de la nature et d'établir des études sur les conséquences nuisibles à la nature. Ce Principe, en rapport avec le Principe 21 a), prévoit la participation effective du public, permettant un échange d'information et de consultation en vue de la modification ou de l'amélioration d'un projet.

Il ne faut cependant pas se leurrer sur l'efficacité des Principes énoncés dans la Charte. Il n'est pas évident d'intégrer cette analyse systématiquement aux activités ''douteuses'', dans la mesure où les pays en développement répugnent à adopter une procédure qui est souvent longue et coûteuse sur le modèle des pays développés. C'est pourquoi, le risque de ''décalage'' entre les bonnes intentions et ce qui se passe effectivement sur le terrain subsiste. Ce risque est d'autant plus grand que la Charte de la Nature est d'essence plutôt philosophique et n'est pas un instrument contraignant.

La Déclaration de Rio et l'Agenda 21

La Conférence de Rio de Janeiro sur l'environnement et le développement de 1992 représente la contribution la plus récente d'une réunion internationale. Cette déclaration de principes apporte même un élément décisif au concept de l'EIE par rapport à la Conférence de Stockholm, dans la mesure où elle fait mention de l'étude d'impact en tant qu'instrument privilégié du développement durable. Le fait de faire figurer l'étude d'impact dans cette Déclaration témoigne véritablement d'une acceptation générale de l'étude d'impact au sein du droit international général, même par les pays en voie de développement qui affichaient leurs réticences face au principe de l'EIE à la Conférence de Stockholm.

Le principe de l'EIE s'intègre dans le principe de précaution, principe qui exige un devoir d'abstention des Etats en cas de doute sur le caractère néfaste de certains projets (Principe 15). L'EIE est consacrée par le Principe 17 et devient d'application générale :

"Une étude d'impact sur l'environnement, en tant qu'instrument national, doit être entreprise dans le cas des activités envisagées qui risquent d'avoir des effets nocifs importants sur l'environnement et dépendent de la décision d'une autorité nationale compétente."

On peut remarquer que le langage est assez général ; il ne fait pas mention des éléments de base du processus même. De plus, il contient des termes un peu réducteurs. L'EIE est définie comme un instrument national. La question que se pose M. Sands à juste titre est de savoir si cela signifie que l'on exclut du champ d'application du Principe 17 les conséquences transfrontières des activités dans un Etat, ou si l'on envisage simplement que les circonstances dans lesquelles l'étude d'impact est conduite est une matière relevant du droit national uniquement. Pour répondre à cela, il faudrait avoir une définition plus précise et explicite de ''l'instrument national'' et des ''effets nocifs importants pour l'environnement'' pour savoir si le cadre transfrontière est également visé.

D'après moi, on pourrait également englober l'EIE lors d'impacts s'étendant au-delà des limites de l'Etat sur le territoire duquel l'activité est menée, dans la mesure où la Déclaration de Rio s'inspire des directives du PNUE. En effet, les documents créés par le PNUE prévoient des études d'impact en cas de risque d'atteinte à l'environnement d'autres Etats ou d'Etats qui partagent les mêmes ressources (voir ch.3.2.1). Il paraît donc logique et raisonnable que le Principe 17 inclue les mêmes situations, quand bien même, dans sa rédaction, elle est destinée en premier lieu à permettre une étude d'impact sur le territoire de l'Etat qui l'a diligentée.

Finalement, selon le texte de ce Principe, les activités envisagées qui n'émanent pas d'une autorité nationale compétente sont dispensées d'étude d'impact, par exemple, dans le cas de la réalisation d'un projet par une entreprise privée. Le principe 17 ne s'étendrait pas à ce genre d'activités, et il faudrait alors que cette lacune soit comblée par une législation spéciale nationale instituant l'étude d'impact pour ces activités.

Dans le cadre de la Conférence des Nations Unies pour l'environnement et le développement(CNUED) tenue à Rio, la Commission préparatoire a élaboré un plan d'action pour 1990 et plus avant dans le 21e siècle désigné sous le nom d'Agenda 21(ou Action 21). L'Agenda 21 représente la base d'une nouvelle participation en vue d'un développement durable et d'une protection fiable de l'environnement.

C'est un programme global qui fournit un modèle d'action dans tous les domaines en rapport avec le développement durable. Il prévoit, entre autres, des stratégies à long terme qui intègrent le processus de l'EIE. Il insiste sur le fait que les décisions relatives à certains projets doivent être précédés d'une telle étude et doivent prendre en considération les coûts relatifs aux conséquences écologiques. Les procédures d'EIE doivent être claires et accessibles, inclure les impacts sur l'environnement et les différentes études en matière de coûts, bénéfices et risques, ainsi que l'application systématique des techniques propres à évaluer les impacts sur l'environnement.

L'Agenda 21 est un programme très vaste où il est fait mention de façon répétitive mais significative de l'EIE.

L'Agenda 21 fait aussi recours aux EIE dans d'autres domaines très variés, tels la protection des océans et des zones côtières, les ressources en eau douce, la préservation de la diversité biologique, l'écosystème fragile des montagnes, etc. L'EIE doit être comprise avant toute prise de décision. Le chapitre 22 relatif à la gestion des déchets nucléaires fait référence à l'EIE en tant qu'instrument important intégré dans les mesures de protection de l'environnement. Dans le chapitre 23, l'Agenda 21 encourage les particuliers, groupes ou organisations à participer aux procédures d'EIE. La participation publique est fortement recommandée, car elle peut apporter des données importantes et plus spécifiques qui permettent d'avoir une vue d'ensemble plus précise de l'impact d'une activité. Les ONG spécialisées dans le domaine de l'environnement devraient également être consultées.

Aussi, lors du rapport de la CNUED dans le cadre de l'Agenda 21, l'EIE est considérée comme un instrument indispensable au développement durable :

Evaluer les capacités et moyens existants en matière de gestion intégrée de l'environnement et du développement durable, notamment en capacités et moyens techniques, technologiques et institutionnelles permettant de déterminer l'impact des projets de développement sur l'environnement. Améliorer la viabilité des différents projets en prenant en considération, dès leur conception, leur impact sur l'environnement, les frais qu'entraîneraient le renforcement des institutions, la mise en valeur des ressources humaines et les exigences techniques, ainsi que les moyens financiers et administratifs nécessaires à terme.

Le PNUE a prévu, aux fins de l'exécution optimale de l'Agenda 21, une amélioration des EIE et l'extension de cette procédure à toute activité ou projet important.